Niezależność banku centralnego

Dziś kontynuujemy serię wpisów edukacyjnych, tematem poniższego tekstu jest niezależność banku centralnego. W ostatnich latach najaktywniejszymi instytucjami w walce z kryzysem finansowym nie były rządy i ich reformy systemu finansów publicznych, lecz druga grupa podmiotów odpowiadająca za politykę finansową państwa (=polityka fiskalna + polityka monetarna) – Banki Centralne. W tym wpisie przyjrzyjmy się instytucji niezależności tych podmiotów i przesłankom stojącym za potrzebą takiej niezależności.

Rodzaje niezależności

W związku z licznymi próbami określenia definicji oraz zawartości pojęcia niezależności wydzielono kilka elementów składowych tego zagadnienia:

• Prawne określenie celów Banku Centralnego
• Kompetencje w ustalaniu celów
• Kompetencje w realizowaniu celów
• Generalna niezależność od ciał politycznych
• Zakaz finansowania deficytu budżetowego
• Szczegółowe przepisy określające powoływanie, odwoływanie oraz kadencję władz Banku Centralnego
• Brak ograniczeń co do komunikacji z otoczeniem

 W oparciu o powyższe elementy składowe w celu standaryzacji dokonano ich podziału oraz pogrupowania, w efekcie powstały następujące obszary niezależności:

1. Niezależność instytucjonalna, oznacza umiejscowienie Banku Centralnego w systemie gospodarczym wraz z określeniem stosunków oraz zasad współżycia tej instytucji z organami władzy państwowej.
2. Niezależność funkcjonalna. Czynnikami determinującymi ten rodzaj suwerenności są prawne ujęcia misji i zadań Banku Centralnego, niezależność w aspekcie formułowania celów oraz doboru instrumentów służących realizacji tych celów, suwerenność w kwestii prowadzenia polityki kursowej. Ten rodzaj niezależności informuje o uprawnieniach i zdolnościach Banku Centralnego w kwestii realizacji powierzonych mu funkcji.
3. Niezależność  personalna, która informuje o sposobie powoływania, odwoływania władz statutowych Banku Centralnego oraz zapewnienie ciągłości i nienaruszalności ich kadencji. O tego rodzaju niezależności świadczy również formalna i rzeczywista niezależność osób uczestniczących w pracach organów Banku Centralnego.
4. Niezależność finansowa, która informuje o zasadach tworzenia i podziału funduszy, zapewnia samodzielność finansową Banku Centralnego, eliminuje w ten sposób możliwość wywarcia presji na jego decyzje. Bardzo istotnym aspektem niezależności finansowej jest wprowadzenie zakazu finansowania deficytu budżetowego (tzw. monetyzacji długu) oraz zakaz finansowania strat Banku Centralnego ze środków budżetowych.

Kwestia niezależności Banku Centralnego jest ściśle powiązania z zagadnieniem  koordynacji polityki monetarnej oraz fiskalnej (tzw. policy–mix). Złotym środkiem jest zapewnienie takiego stopnia niezależności Banku Centralnego aby korzyści wynikające z tej suwerenności neutralizowały problemy związane z koordynacją polityki prowadzanej przez dwa podmioty niezależne od siebie. W przypadku nadania Banku Centralnemu tylko jednego celu – stabilizacji cen, eliminujemy ryzyko wywierania presji politycznej, która występuje w przypadku banków centralnych posiadających pełną niezależność funkcjonalną, w takich przypadkach pojawia się ryzyko wymienności celów, nadanie wag konkretnym celom nie uniknęłoby wpływom politycznym.

Funkcje Banku Centralnego a jego niezależność               

Pisząc na temat niezależności banków centralnych oraz ich rodzajów nie sposób nie odnieść się do funkcji przez nie pełnionych, które są bezpośrednią przyczyną konieczności nadania tym instytucjom autonomii. Prócz realizacji podstawowych celów, NBP przydzielono również inne zadania określone w art. 3 pkt. 2 ustawy o Narodowym Banku Polskim:

• organizowanie rozliczeń pieniężnych;
• prowadzenie gospodarki rezerwami dewizowymi;
• prowadzenie działalności dewizowej w granicach określonych ustawami;
• prowadzenie bankowej obsługi budżetu państwa;
• regulowanie płynności banków oraz ich refinansowanie;
• kształtowanie warunków niezbędnych dla rozwoju systemu bankowego;
• działanie na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego
• opracowywanie statystyki pieniężnej i bankowej, bilansu płatniczego oraz międzynarodowej
• pozycji inwestycyjnej

 Powyższe zadania można skategoryzować w 3 podstawowych funkcjach Banku Centralnego, są to:

1. Funkcja banku emisyjnego
2. Funkcja banku banków
3. Funkcja centralnego banku państwa

Analiza oraz interpretacja powyższych funkcji nie jest celem tej notki edukacyjnej, w tym miejscu chciałbym jedynie pokazać, iż odpowiedni poziom niezależności Banku Centralnego jest warunkiem koniecznym w odniesieniu do pełnienia poszczególnych zadań przez NBP.

Potrzeba  niezależności, rozumianej jako wolność od nacisków polityczno-administracyjnych wynika z negatywnych doświadczeń polskiej bankowości centralnej z okresu panowania ustroju nakazowo-rozdzielczego. W tym okresie NBP pełnił funkcję banku emisyjnego, jednocześnie sprawując kontrolę finansową oraz mając zadanie bezpośredniego finansowania górnictwa, hutnictwa, przemysłu włókienniczego. Innymi słowy, Narodowy Bank Polski był jedynie wykonawcą zewnętrznych decyzji, polski złoty był jedynie walutą wewnętrzną, niewymienialną, ciągła emisja spowodowana potrzebą finansowania wymienionych powyżej sektorów gospodarczych doprowadzała do spadku wartości polskiej waluty oraz wysokiej inflacji.

Sprawowanie przez banki centralne funkcji banku banków jest ściśle związane z kwestią nadzoru systemu bankowego. Powyższy problem można omówić na przykładzie sytuacji Banku Anglii przed rokiem 1997. W tym okresie bank centralny Anglii występował w charakterze nadzorcy systemu bankowego, pełniąc jednocześnie funkcję banku banków. Sytuacja taka stwarza tzw. pokusę nadużycia (moral hazard), Bank Centralny widząc kiepską kondycję sektora bankowego (niska płynność, portfele złych kredytów etc.) może wstrzymać się z wprowadzeniem bardziej restrykcyjnej polityki monetarnej mimo, że jest ona w danej sytuacji niezbędna do zrealizowania podstawowego celu jakim jest stabilność cen.

Potrzeba niezależności Banku Centralnego w stosunku do władz rządzących wynika z pełnienia funkcji banku państwa. Bezpośrednim skutkiem restrykcyjnej polityki monetarnej, a więc dążenia do zwiększania poziomu rynkowych stóp procentowych, jest wyższy koszt obsługi długu publicznego, co utrudnia prowadzenie polityki fiskalnej przez władze wykonawcze. W przypadku braku niezależności Banku Centralnego od Rządu pojawia się pokusa nadużycia związana ze sprzecznym interesem tych podmiotów, Rząd preferuje niskie rynkowe stopy procentowe, które ułatwiają pozyskiwanie funduszy podczas gdy Bank Centralny powinien w tej sytuacji kierować się podstawowym celem ustawowym niezależnie od problemów sektora publicznego.

Rzeczą oczywistą jest iż tematyka niezależności banków centralnych jest i zawsze będzie zagadnieniem bardzo kontrowersyjnym. Polska bankowość centralna charakteryzuje się znacznym stopniem suwerenności w porównaniu do innych krajów Unii Europejskiej. W ostatnim czasie Narodowy Bank Polski zyskał spory szacunek objawiający się poprzez duże zaufanie opinii publicznej oraz bardzo dobrą opinię wśród wielu instytucji finansowych, można zatem wysnuć wniosek iż obecny dwustopniowy model systemu bankowego w Polsce spełnia swoje funkcje.